近年來，我國文物保護(hù)工作不斷進(jìn)步，文物管理水平大幅提高。但也要看到，當(dāng)前文物保護(hù)形勢還不容樂觀，尤其是文物法人違法行為屢禁不止。去年8月，國家文物局在全國范圍啟動(dòng)為期3年的“文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動(dòng)（2016—2018）”，嚴(yán)防嚴(yán)查嚴(yán)辦文物法人違法案件。國家文物局第一批督辦的四起法人違法案件均為不可移動(dòng)文物本體被損毀、拆除案，對文物的破壞觸目驚心。
究竟是何原因造成文物法人違法案件屢禁不止？在當(dāng)前大規(guī)模城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，一些地方政府文物保護(hù)責(zé)任不到位，不能正確處理文物保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系，以城市開發(fā)或改善環(huán)境之名，行破壞文物之實(shí)。與此同時(shí)，長期以來對于破壞文物的違法行為僅處以罰款，不追究刑事責(zé)任，而且罰款額度低、違法成本低，使得違法者有恃無恐，文物法人違法案件愈演愈烈。
法人違法屢禁不止
4月26日，國家文物局對各地上報(bào)的2016年度文物安全與行政執(zhí)法工作和督辦查處的文物案件（事故）情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)出《關(guān)于2016年度文物行政執(zhí)法與安全監(jiān)管工作情況的通報(bào)》，通報(bào)了2016年度文物行政執(zhí)法與安全監(jiān)管工作基本情況。各級(jí)文物行政部門及文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案查處文物行政違法案件197起。其中，查處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位發(fā)生文物行政違法案件97起，按違法主體分，法人違法案件74起，其他案件23起。法人違法案件占比較大，案件上報(bào)不夠及時(shí)，行政執(zhí)法任務(wù)依然艱巨。
在今年初國家文物局公布的《2016年度全國文物行政處罰案卷評(píng)查十佳案卷》中，如下兩起涉及文物法人違法案件的處理結(jié)果值得關(guān)注。
2014年7月1日，北京市海淀區(qū)文化委員會(huì)行政執(zhí)法人員對區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位妙云寺進(jìn)行日常檢查，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)文物部門許可，管理使用單位擅自對東配殿屋頂南側(cè)后檐進(jìn)行了修繕施工，明顯改變了文物原狀。針對此例法人違法典型案例，海淀區(qū)文化委員會(huì)立即立案查處。執(zhí)法人員嚴(yán)格按照辦案程序收集證人證言、撰寫法律文書，對文物保護(hù)單位處以罰款5萬元人民幣的行政處罰。整個(gè)案件辦理過程事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、處罰及時(shí)、程序符合相關(guān)法律規(guī)定。雖然案件的處罰金額不高，但對杜絕未經(jīng)文物部門許可擅自施工的現(xiàn)象起到了教育和警示作用。
北京鳳凰聯(lián)動(dòng)影視文化傳播有限公司擅自在天津市文物保護(hù)單位李吉甫舊宅內(nèi)拍攝影視案，是天津市文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)依據(jù)《天津市文物保護(hù)條例》對擅自利用文物保護(hù)單位拍攝電影、電視劇行為進(jìn)行的首例行政處罰。執(zhí)法人員遵循“法無授權(quán)不可為”和“過罰得當(dāng)”的原則，合理運(yùn)用行政處罰的自由裁量權(quán)，給予當(dāng)事人罰款人民幣1萬元的處罰。
加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作 組建志愿者隊(duì)伍
4月25日，湘桂黔文物執(zhí)法區(qū)域協(xié)作簽約儀式在長沙舉行，標(biāo)志著湘桂黔三省區(qū)文物執(zhí)法區(qū)域協(xié)作機(jī)制正式建立。國家文物局督察司司長劉銘威在場表示，“十三五”期間，國家文物局將重點(diǎn)推廣文物執(zhí)法協(xié)作片區(qū)新模式。放眼全國，跨區(qū)域的文物執(zhí)法合作早已有之。
2009年，江浙滬地區(qū)建立了文物行政執(zhí)法區(qū)域合作機(jī)制，并開展了文物法制培訓(xùn)、文物行政執(zhí)法交叉檢查、文物行政處罰案卷評(píng)比等系列合作活動(dòng)，取得了顯著成效。
去年3月28日，北京市文物局、天津市文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)、河北省文物局在北京簽署《京津冀文物執(zhí)法協(xié)作體框架協(xié)議》，就如何通過片區(qū)協(xié)作做好文物執(zhí)法和文物安全保護(hù)工作達(dá)成一致。根據(jù)協(xié)議，三地將建立文物執(zhí)法全方位戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系，協(xié)助查處文物違法案件。同時(shí)，調(diào)動(dòng)三地專家資源，選派專業(yè)人員赴具有比較優(yōu)勢的地區(qū)委托培養(yǎng)。
為進(jìn)一步推進(jìn)南京市文物保護(hù)工作，2014年6月，南京市通過成立文物保護(hù)志愿者隊(duì)伍、組織開展文物保護(hù)志愿服務(wù)行動(dòng)等舉措，將社會(huì)治理理念引入并運(yùn)用到文物保護(hù)行政執(zhí)法領(lǐng)域，形成以“行政執(zhí)法引領(lǐng)+志愿服務(wù)支持”為內(nèi)核的文保執(zhí)法社會(huì)治理模式。
2015年7月，南京市文化綜合執(zhí)法總隊(duì)文化遺產(chǎn)稽查支隊(duì)制作的“南京中航工業(yè)科技城發(fā)展有限公司擅自拆除不可移動(dòng)文物案”案卷被文化部辦公廳評(píng)為全國文化綜合執(zhí)法“十佳案卷”，是“十佳案卷”中唯一一件文物執(zhí)法案卷。這個(gè)案件就是根據(jù)文物保護(hù)志愿者2014年9月底報(bào)告的巡查線索進(jìn)行立案查處的。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南京市文物保護(hù)志愿者總隊(duì)成立至今，文物保護(hù)志愿服務(wù)時(shí)間總計(jì)約為2.7萬小時(shí)，提交文物保護(hù)巡查表近2500份，提供文物安全隱患信息或案件線索180余件。其中“非法拓印涂污全國重點(diǎn)保護(hù)文物南朝陵墓石刻案”，系全國首例當(dāng)事人因非法拓印涂污文物行為被處行政拘留強(qiáng)制措施案件，列入全國文保典型案例。
專項(xiàng)整治文物法人違法案件
針對國家文物局部署的“文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動(dòng)（2016—2018）”，各省區(qū)市文物局認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》，結(jié)合本省文物保護(hù)的實(shí)際情況，集中開展“文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動(dòng)”。
去年9月，貴州省文物局針對獨(dú)山縣、福泉市違規(guī)拆除文物古跡事件，采取相應(yīng)措施依法處理，最大限度挽回了損失。
去年11月，安徽省文物局在通報(bào)安徽省近年來發(fā)生的文物違法案件情況的同時(shí)，重點(diǎn)分析了文物違法案件發(fā)生的主要成因與特點(diǎn)，指出在文物違法案件查處中存在的問題與不足。特別提出，要注重對違法行為造成文物本體和環(huán)境風(fēng)貌損害的恢復(fù)整改，對涉嫌犯罪的要移交公安部門，同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。對不按時(shí)報(bào)送執(zhí)法巡查信息和瞞報(bào)、緩報(bào)違法案件信息的，一經(jīng)查實(shí)，依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。
3月23日，江蘇省文物局會(huì)同省公安廳、省檢察院召開江蘇省打擊文物法人違法專項(xiàng)督察行動(dòng)工作會(huì)議。會(huì)議從本省文物安全形勢著手，收集匯總情況，制定工作實(shí)施方案，再下發(fā)專項(xiàng)督察通知，在各地文物、公安、檢察等部門自查自糾的基礎(chǔ)上，省級(jí)層面三方再聯(lián)合督察，對重點(diǎn)案件督辦推動(dòng)。
有效防范文物違法行為、及時(shí)消除文物安全隱患是做好文物執(zhí)法工作的關(guān)鍵。對此，浙江省文物執(zhí)法監(jiān)察部門嚴(yán)格履行法定程序，規(guī)范處罰案卷制作流程，在國家文物局已開展的五屆處罰案卷評(píng)查活動(dòng)中，共有15份案卷獲獎(jiǎng)。如2015年紹興市文物局依法查處的《浙江省紹興市某寺擅自部分拆除某市級(jí)文物保護(hù)單位案》法人違法典型案例，體現(xiàn)了處罰整改并重、遏制違法行為的成效。紹興市文物局在本案中依法對當(dāng)事人拆除市級(jí)文物保護(hù)單位處罰款25萬元的行政處罰，既懲治教育了當(dāng)事人，又維護(hù)了法律尊嚴(yán)。在案件執(zhí)行過程中，紹興市文物局沒有一罰了之，而是要求當(dāng)事人按照文物管理部門的要求，制定文物恢復(fù)方案，最終使當(dāng)事人花費(fèi)120余萬元完成了改正事項(xiàng)，其成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于處罰金額。處罰與整改并重，對文物違法行為的發(fā)生起到了遏制作用。
“國家文物局正在開展的‘文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動(dòng)’，其目的就是要向法人違法說‘不’，這既是歷史賦予的責(zé)任，又是敢于擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)�！苯K省文物局副局長殷連生表示。
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